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PNR 2008-2010 - Sommario

6 novembre 2008
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Premessa

Le priorità italiane:


Tabelle


 

Premessa 

Il nuovo approccio alla strategia di Lisbona, definito dopo una riflessione approfondita nel 2005, ha portato a una più chiara definizione dei suoi obiettivi: la crescita e l'occupazione. L'Italia, come gli altri Stati Membri, ha definito nel Programma Nazionale di Riforma del 2005 priorità e strumenti. Il PNR, e i suoi aggiornamenti annuali, sono stati valutati dalla Commissione, e il Consiglio ha approvato raccomandazioni specifiche per migliorare il coordinamento delle politiche di riforma e rafforzarne l'efficacia.

Il cambiamento nella governance del processo di riforme è stato forse il più importante tra quelli introdotti. Ha migliorato la collaborazione tra Commissione e Stati membri, ci ha reso più consapevoli del fatto che riforme profonde dei sistemi economici e sociali europei sono necessarie per garantirne la competitività, e ha definito un sistema di coordinamento che permette di avere un indirizzo comune delle politiche senza compromettere le sovranità nazionali. La valutazione di questi tre anni è dunque positiva.

L'attenzione crescente alla competitività e alle sfide poste dalla globalizzazione, poi, ha arricchito la gamma delle politiche adottate o da adottare. Il Consiglio europeo ha definito quattro "aree prioritarie" – energia, ricerca e innovazione, semplificazione, e flexicurity – invitando gli Stati ad adottare politiche nazionali coerenti, e l'UE nel suo complesso a definire politiche comuni.

Se un rilievo può essere fatto, esso riguarda probabilmente il numero delle priorità esistenti (a quelle citate vanno aggiunte ventiquattro linee guida integrate) che rendono talvolta difficile l'orientamento e la comunicazione della strategia, aspetto quest'ultimo estremamente rilevante se vogliamo trasmettere ai cittadini il senso delle politiche di riforma. Nel dibattito sul futuro della Strategia di Lisbona dopo il 2010, dunque, crediamo si debba trovare uno spazio per una "semplificazione delle priorità".

Il PNR presentato dal Governo italiano nel 2005 individuava cinque priorità: liberalizzazioni, semplificazioni, ricerca e innovazione, capitale umano, infrastrutture. Ad esse si accompagnarono, anche su impulso europeo, una più esplicita inclusione delle politiche di stabilità del bilancio e delle politiche attive per il lavoro. 

A tre anni di distanza, le politiche contenute nel PNR del 2005 sono state attuate, e hanno avuto effetti positivi, come testimoniato anche dalle valutazioni e raccomandazioni della Commissione e del Consiglio: nel marzo di quest'anno, all'Italia sono stati riconosciuti "buoni progressi" nell'attuazione della strategia.

Resta però ancora di dimensioni rilevanti il problema economico di fondo del nostro Paese, e cioè la bassa crescita della produttività, aggravata dalle forti differenze regionali. Un'analisi effettuata con gli strumenti della contabilità della crescita, e seguendo una metodologia condivisa anche con la Commissione europea, evidenzia che le determinanti di questa bassa crescita sono, tra le altre, il permanere di alcune rigidità nel funzionamento del mercato del lavoro, il basso grado di concorrenza nel mercato dei prodotti ed un livello insufficiente di investimenti in ricerca e sviluppo. Inoltre, sul versante delle politiche macroeconomiche, il perdurare di una situazione di alto debito e le prospettive demografiche del paese, rendono necessario continuare ad attuare una politica fiscale di aggiustamento.

Esiste una coincidenza di fondo tra le valutazioni della Commissione e del Consiglio e quelle del Governo, sia sulle determinanti della bassa crescita, che sulle priorità e ricette di policy da adottare. Il Governo intende pertanto mantenere sostanzialmente invariate le priorità nazionali, così come sono state integrate dopo la prima valutazione del PNR:

1.stabilità delle finanze pubbliche;
2.ampliamento dell'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese;
3.incentivazione della ricerca scientifica e dell'innovazione tecnologica;
4.adeguamento delle infrastrutture materiali e immateriali;
5.tutela ambientale;
6.rafforzamento dell'istruzione e della formazione del capitale umano;
7.politiche del lavoro (principi comuni di flexicurity) 

Per gli strumenti, il Programma contiene invece elementi di discontinuità con il precedente governo, specie nell’area lavoro.

Esponiamo sinteticamente a seguire le linee delle politiche di riforma che il Governo intende perseguire nei prossimi tre anni su queste aree prioritarie.



Stabilità delle finanze pubbliche

Nell'ottica di continuità con gli impegni assunti in sede europea, il Governo fin dal suo insediamento, ha sostanzialmente confermato gli obiettivi di finanza pubblica precedentemente concordati, che prevedono il raggiungimento del pareggio di bilancio in termini strutturali nel 2011. L'indebitamento netto compatibile con l'obiettivo di medio termine  è stato fissato  al 2,1% nel 2009, all'1,2% nel 2010, allo 0,3 nel 2011 e in ulteriore successivo ridimensionamento per il biennio 2012–2013.

E' ormai condiviso a livello europeo che la disciplina di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche siano elementi essenziali alla creazione di un ambiente economico solido e promotore della crescita. Sotto il profilo economico–finanziario, la riforma del bilancio – entrata in vigore con la legge di bilancio per il 2008 – e il programma di revisione della spesa (spending review) – avviato nel 2007 – hanno reso la gestione contabile più flessibile e orientata al risultato, aumentando la trasparenza dei processi e l'efficiente allocazione delle risorse.

La manovra per il 2009–2011 prevede ulteriori misure di razionalizzazione della spesa pubblica sia a livello centrale – attraverso riduzioni di spesa dei ministeri – sia a livello locale – attraverso meccanismi sanzionatori per il mancato rispetto del patto di stabilità interno, premialità per gli enti locali virtuosi, contenimento dell’uso degli strumenti derivati
Una maggiore qualità della governance fiscale consentirà inoltre una più efficace azione di contrasto all'evasione fiscale. La manovra per il 2009–2011 ribadisce la ferma azione del Governo nella lotta all'evasione fiscale e al sommerso introducendo una serie articolata di misure.

Per adempiere a tale impegno il Governo ha adottato una strategia altamente innovativa, sia per quanto attiene i tempi che i contenuti della propria azione, anticipando a prima dell'estate l'approvazione della manovra finanziaria. Contestualmente al DPEF è stato adottato un piano triennale di stabilizzazione della finanza pubblica che consente l'integrale convergenza tra parte programmatica e parte attuativa, in linea con gli standard di bilancio propri degli altri paesi europei. L'approvazione della manovra entro l'estate ha consentito di agire in una cornice stabile di riferimento entro la quale attuare le riforme programmate dal Governo, tra le quali, prioritariamente, il federalismo fiscale.

La riforma dello Stato in senso federale consentirà di coniugare autonomia e responsabilità, decisioni di spesa e relativo finanziamento, equità e giustizia sociale. Essa dovrebbe permettere  di conseguire, attraverso l'aumento dell'accountability, della responsabilizzazione dei livelli di governo, della trasparenza nella gestione della cosa pubblica, un aumento dell'efficienza nell'offerta di beni e  servizi, una maggiore consapevolezza delle preferenze dei cittadini–utenti, un rispetto delle specificità regionali e anche nel medio–lungo termine una riduzione della pressione fiscale. Il decentramento fiscale rappresenta un'occasione rilevante per correggere gli incentivi degli enti decentrati e volgerli al recupero dell'efficienza e in questo senso può rappresentare una possibilità importante per le regioni del Mezzogiorno.



Ampliamento dell'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese

Il processo di liberalizzazione e semplificazione resta una delle principali priorità dell'Italia. Più mercato significa più innovazione, più competitività, più qualità, e prezzi più bassi per beni e servizi. Allo stesso tempo, la razionalizzazione delle norme e delle procedure amministrative, e un significativo miglioramento della qualità dei servizi prestati dalla Pubblica Amministrazione, possono portare a guadagni tangibili per i cittadini e le imprese.

I tre principali settori di intervento riguardano i servizi privati, il settore dell'energia e i servizi pubblici locali.

Gli interventi di modifica della regolazione nel settore dei servizi privati sono stati orientati – e si proseguirà su questa strada – a rimuovere un insieme di vincoli che in gran parte "proteggevano" gli operatori dalla concorrenza, agendo su due ambiti strettamente connessi: il rafforzamento dei diritti dei consumatori da un lato e la liberalizzazione dell'accesso ad alcuni mercati, prevalentemente attraverso misure di semplificazione degli adempimenti delle imprese e razionalizzazione dei servizi professionali.

Nel settore dell'energia, gli interventi hanno riguardato sinora sia la domanda che l'offerta di energia elettrica e gas, con l'obiettivo di avviare la completa apertura dei mercati e lo sviluppo di un'effettiva concorrenza nei settori, creando al contempo gli strumenti per un'adeguata tutela dei consumatori nel mercato liberalizzato. Per il futuro, accanto alla completa liberalizzazione dei mercati, è necessario migliorare la tutela di quella clientela che ancora non è in grado di sfruttare le opportunità di un mercato concorrenziale. Molto importanti saranno inoltre le attività di monitoraggio e vigilanza dei mercati, per prevenire pratiche anticoncorrenziali. Infine, nel settore del gas, sarà necessario intervenire per ridurre i rischi del sistema e promuovere interventi strutturali.

La L. 133/08 ha innovato la normativa dei servizi pubblici locali per favorire la concorrenza, la libertà di stabilimento e di prestazione di servizi, assicurare il diritto degli utenti all'universalità ed accessibilità dei servizi, e garantire un livello essenziale della qualità delle prestazioni ed un adeguato livello di tutela. La nuova norma stabilisce che in via ordinaria il conferimento della gestione dei servizi debba avvenire mediante procedure competitive ad evidenza pubblica espletate nel rispetto dei principi del Trattato, di quelli generali relativi ai contratti pubblici nonché di quelli di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalità.
La semplificazione normativa e la riduzione degli oneri amministrativi sono tra le priorità del nuovo Governo, tanto che si è ritenuto opportuno affidare a un Ministro la delega per la semplificazione normativa. Sono state recentemente abrogate oltre tremila leggi obsolete, ed è in corso un processo di misurazione degli oneri amministrativi per ottenerne una riduzione del 25% entro il 2012. La forte semplificazione delle procedure per l'avvio di una nuova attività va, insieme ad altri interventi, nella direzione di ridurre gli oneri amministrativi per le PMI.

Il progetto di riforma e modernizzazione della Pubblica Amministrazione mira a ottimizzare la produttività del lavoro, riconoscendo il merito; accelerare i processi di innovazione e riorganizzazione amministrativa; accrescere la trasparenza del funzionamento dell'amministrazione e l'accessibilità ai servizi pubblici.



Incentivazione della ricerca scientifica e dell'innovazione tecnologica

L'Italia intende continuare ad adottare politiche che stimolino la ricerca e l'innovazione, fattori determinanti dello sviluppo di lungo termine. Esse debbono tenere conto delle peculiarità del nostro sistema manifatturiero e della struttura produttiva del nostro Paese. Queste peculiarità contribuiscono a spiegare perché, nonostante le iniziative adottate negli ultimi anni, l'Italia sia ancora molto lontana dall'obiettivo del 2,5% di spesa in ricerca sul PIL.

II confronto internazionale mostra infatti che la composizione degli investimenti in R&S in Italia è caratterizzata da una più bassa quota di spese realizzata dalle imprese. Una delle cause di questo fenomeno è come dicevamo la struttura del nostro sistema produttivo: le imprese con meno di 10 addetti rappresentano infatti il 95% del totale, mentre la spesa totale per R&S delle imprese può prevalentemente (74%) essere attribuita alle unità produttive di maggiore dimensione (oltre i cinquecento addetti). Va inoltre sottolineato che la spesa delle PMI non viene colta per due motivi: essa viene registrata sotto tipologie di spesa diverse; e inoltre le imprese sotto i dieci dipendenti non sono comprese nel campione di rilevazione.

Un contributo molto rilevante alla crescita della spesa per ricerca verrà dalla programmazione del QSN 2007–2013, che assegna a ricerca e innovazione risorse per oltre venti miliardi di euro. Inoltre, iniziative come "Industria 2015", i programmi strategici di ricerca, i distretti tecnologici, un sistema di importanti agevolazioni fiscali, e l'incremento del numero dei ricercatori, potranno concorrere significativamente ad avvicinarsi progressivamente all'obiettivo del 2,5%. Allo stesso tempo, un sistema adeguato di valutazione della ricerca universitaria basato su un'agenzia indipendente permetterà di migliorarne la qualità.



Adeguamento delle infrastrutture materiali e immateriali

Nel settore delle infrastrutture, la strategia dell'Italia prevede una serie di iniziative innovative, tra cui la concentrazione degli interventi del Fondo per le aree sottoutilizzate a favore di settori strategici, come l'energia, le reti di telecomunicazione e i servizi di trasporto. Resta confermato l'impegno sui progetti TEN–T, nell'ambito del quale va segnalata l'abrogazione della revoca delle concessioni TAV.

La crescita potenziale del Mezzogiorno rimane compressa anche per la minore disponibilità di infrastrutture funzionanti e  l'inferiore qualità dei servizi pubblici offerti a cittadini e imprese: per questo motivo resta elevata l'attenzione agli investimenti in questa area, testimoniata sia dagli interventi previsti dalla programmazione comunitaria appena conclusa, su cui i livelli di attuazione sono molto soddisfacenti, che da quella 2007–2013.

L'Italia sta inoltre attuando un ambizioso piano di miglioramento della rete di trasmissione dati a banda larga, sia su cavo che su tecnologia WI–MAX.



Tutela ambientale

Pur proseguendo la riduzione dell'intensità emissiva dell'economia italiana, lo scenario, elaborato includendo le politiche attuate fino al maggio 2007, indica che al 2010 le emissioni di GHG ammonteranno a 576 MtCO2eq, per cui la distanza dell'Italia dall’obiettivo di Kyoto sarà pari a 93 MtCO2/anno. Per questo motivo, la manovra economica 2008 ha approvato ulteriori provvedimenti volti ad intensificare gli sforzi per il raggiungimento dell'obiettivo di Kyoto con particolare riguardo al settore delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica.
Va inoltre sottolineato che la manovra economica prevede la convocazione della Conferenza nazionale dell'energia e dell'ambiente. Obiettivo della Conferenza, è l'elaborazione della proposta di «Strategia energetica nazionale» che il Governo dovrà adottare entro febbraio 2009 e che dovrà identificare le priorità di breve e lungo periodo.



Rafforzamento dell'istruzione e della formazione del capitale umano

L'Italia intende attuare una profonda riforma dell'impianto complessivo del sistema italiano dell'istruzione, attraverso una revisione dell'intero quadro normativo, ordinamentale, organizzativo e operativo, tenendo anche conto di uno scenario tendenziale di decremento della popolazione scolastica.

Gli interventi finalizzati al razionale ed efficace utilizzo delle risorse economiche – nel più ampio contesto di un globale riassetto della spesa pubblica – mirano a realizzare, attraverso la valorizzazione dell'autonomia delle unità scolastiche e il pieno coinvolgimento delle Regioni e delle Autonomie locali, una nuova governance territoriale dell'istruzione/formazione. 

A ciò si accompagna un Piano programmatico che individua le seguenti macroaree di intervento ai fini della revisione dell'assetto ordinamentale, organizzativo e didattico del sistema scolastico. La formazione, rivista nei modi, nei tempi e nei contenuti, gioca un ruolo chiave nell'attuazione del modello italiano di flexicurity ed è intenzione del Governo valorizzarla pienamente allestendo un Piano straordinario. Le iniziative di formazione dirette ai lavoratori occupati (formazione continua) rappresentano, inoltre, una parte fondamentale della strategia italiana di lifelong learning. Gli strumenti finanziari che alimentano il sistema, in un'ottica integrata, danno priorità alle categorie più esposte ai rischi di espulsione dal mercato del lavoro e ai lavoratori che accedono con maggiore difficoltà agli interventi di aggiornamento, qualificazione, riqualificazione.



Politiche del lavoro (principi comuni di flexicurity)

L'Italia si riconosce nei principi comuni di flexicurity approvati dal Consiglio dei Ministri del lavoro dell'Unione. Il Governo intende avviare un programma organico di semplificazione e deregolazione del lavoro che, senza abbassare il livello di tutela del lavoratore e della lavoratrice, è rivolto a liberare sia l'impresa sia il prestatore d'opera da adempimenti burocratici e formali e a facilitare così l'occupazione riducendone i costi indiretti.

Il Governo varerà un pacchetto di misure specifico in grado di favorire una maggiore flessibilità degli orari e dei tempi di lavoro, a partire dallo sviluppo del part time, secondo standard europei, un potenziamento dei servizi alla persona, accrescendo la possibilità di ri–professionalizzazione della donna che decide di rientrare in un'attività lavorativa dopo anni di lavoro di cura nell'ambito del nucleo familiare.

La politica di sostegno alla famiglia sarà attuata in una logica di sussidiarietà e di integrazione delle politiche pubbliche di sicurezza sociale in raccordo con il sistema privato e del terzo settore. Il Libro verde sul futuro del modello sociale, pubblicato nel luglio scorso, sul quale è attualmente aperta una consultazione pubblica, sottolinea che l'obiettivo è creare un welfare delle opportunità che assicuri le necessarie tutele ma che preveda anche responsabilità e comportamenti attivi per i soggetti che ne beneficiano.

La tesi di fondo è che il modello meramente risarcitorio non risulta più adeguato né sostenibile: occorre costruire un welfare ben più complesso e impegnativo, che ponga l'accento sull'anticipazione dei fabbisogni e sulla prevenzione lungo tutto l'arco della vita della persona, che concorra a migliorare la qualità della vita dei singoli e a realizzare una società allo stesso tempo competitiva e inclusiva.

In considerazione dell'insufficiente dinamica dei salari e della bassa produttività che caratterizzano l'Italia nel periodo più recente il Governo ha avviato una sperimentazione semestrale della detassazione dei premi e degli straordinari che si aggiunge alla decontribuzione degli elementi variabili della retribuzione introdotta dalla legge finanziaria per il 2008 (L. 244/2007). Per promuovere in maniera adeguata la produttività il Governo garantisce il necessario supporto all'autonoma  iniziativa delle parti sociali in materia di riforma della contrattazione collettiva.

Riportiamo a seguire, come negli scorsi anni, una sintesi finanziaria degli interventi nazionali presenti nella griglia di monitoraggio allegata.

Tab. 1 – Principali stanziamenti nazionali per la Strategia di Lisbona fino al 2011. Ripartizione per priorità del PNR.

Priorità nazionali (2008)Numero di misure Stanziamenti fino al 2011
(mln di Euro) 
Ampliare l'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese191.453,00
Incentivare la ricerca e l'innovazione103.959,00
Istruzione e formazione per rafforzare il capitale umano6246,00
Adeguare le infrastrutture materiali e immateriali99.838,26
Tutelare l'ambiente5942,00
Politiche per l'occupazione e l'inclusione71.123,00
 Totale 17.561,26
Migliorare la sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche6-34.070,00
 Totale62*  


*
Il totale delle misure è 60. Il valore sopra indicato è dovuto alla rispondenza di alcune misure a più priorità nazionali. Di cui:

Implementate  5
In corso48
Non ancora avviate7
Totale60
 

Il Quadro Strategico Nazionale 2007–2013 e i programmi operativi dei Fondi strutturali comunitari, già approvati dalla Commissione europea, presentano una crescente convergenza tra gli obiettivi di Lisbona e quelli di Coesione. Il 68% delle risorse destinate all'biettivo "onvergenza"e l’82% di quelle destinate all'biettivo "ompetitività"sono volte a finanziare interventi coincidenti con le priorità della strategia di Lisbona.
Riportiamo a seguire due tabelle riassuntive sulle risorse aggiuntive disponibili per il periodo 2008–2010 e sui pagamenti relativi ai fondi strutturali 2000–2006, entrambi raggruppati per priorità nazionali del PNR.


Tab. 2
- Risorse aggiuntive della politica regionale: stima della spesa 2008-10 destinata alle priorità del PNR

Priorità Previsioni di spesa
mln di euro (%)
 Ampliare l'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese 845 (3,2%)
 Incentivare la ricerca e l’innovazione 2.928 (11,1%)
 Istruzione e formazione per rafforzare il capitale umano 3.002 (11,4%)
 Adeguare le infrastrutture materiali e immateriali 8.555 (32,4%)
 Tutelare l'ambiente 6.117 (23,2%)
 Politiche per l'occupazione e l'inclusione 4.946 (18,7%)
 Totale priorità di Lisbona 26.393 (100,0%)

Fonte MSE - elaborazioni DPS. Nel periodo 2008-10 le previsioni di spesa a valere sulle risorse aggiuntive della politica regionale comprendono anche le erogazioni effettuate nella fase di chiusura dei programmi dei fondi strutturali 2000-06.


Tab. 3
- Fondi strutturali 2000-2006, pagamenti per le priorità del PNR (milioni di euro)  

  Spesa cumulata al 31.12.07 Spesa anno 2007
 Ampliare l'area di libera scelta dei cittadini e delle imprese 999 174 
 Incentivare la ricerca e l'innovazione 2.690 321
 Istruzione e formazione per rafforzare il capitale umano 5.017 791
 Adeguare le infrastrutture materiali e immateriali 9.142 1.492
 Tutelare l'ambiente 10.790 1.814
 Politiche per l'occupazione e l'inclusione 6.609 1.175
 Totale priorità Lisbona 35.248 5.767
 Totale Fondi Strutturali 2000–2007 51.199 8.221

Fonte: elaborazioni su dati Monit–IGRUE

Dipartimento Politiche Europee

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